（来（lái）源：经济观察（chá）报）

一项影响（xiǎng）中国货运结构的政策（cè）正在不断推进（jìn）中，它力图扭转早在2008年，甚至更早（zǎo）以前（qián）形成的公（gōng）路与铁路运输比例（lì）失衡（héng）的问题。

7月2日，国务院新闻办公室召开国务院政策例行吹风会（huì）。交（jiāo）通（tōng）运输部副部长刘小（xiǎo）明在会上抛出了一个庞大（dà）的货运结构调整计划（huá）：三年后，中国（guó）将（jiāng）实现全国（guó）铁路货运量（liàng）较2017年增加11亿（yì）吨，水（shuǐ）路货运（yùn）量较2017年增加5亿吨，沿海（hǎi）港（gǎng）口（kǒu）大宗（zōng）货（huò）物公路（lù）运输量减少（shǎo）4.4亿吨的目标。

仅仅（jǐn）一天后（hòu），即7月3日，国务（wù）院（yuàn）公开（kāi）发布（bù）《打赢蓝天保卫战三年行（háng）动计划》，其中对中国运输结（jié）构（gòu）调整（zhěng）的目（mù）标进（jìn）行了更细（xì）致的（de）拆解（jiě）：2018年年底（dǐ）前（qián），沿海主要港口（kǒu）和唐山（shān）港、黄骅港的煤炭集港改（gǎi）由铁路或水路运输；2020年采暖季前，沿海主（zhǔ）要港口（kǒu）以及唐山港、黄（huáng）骅港（gǎng）的矿（kuàng）石（shí）、焦（jiāo）炭等大宗货（huò）物原则（zé）上主要改由铁路或水路运输。

这一从大气污染治理为出发点，以港口集疏港运输方（fāng）式为着力点，意图将（jiāng）一部分大（dà）宗商品运输由（yóu）公路转（zhuǎn）为铁（tiě）路的政（zhèng）策被称为“公转铁”。

必然趋（qū）势

2017年，人们已经（jīng）在天（tiān）津（jīn）港见识到该政策的力度。当年（nián）4月（yuè）天（tiān）津港禁止汽运煤集港，此后柴油车，甚至LNG（天然（rán）气）卡车均被禁止入港进行煤炭运输。

一（yī）位天津港相关人士对经（jīng）济观察报表示，在这一政策落地后，大批相关货（huò）物（wù）开（kāi）始向京津冀地区其（qí）它港口转（zhuǎn）移。但按照《行（háng）动计划》所列出（chū）的（de）时间表（biǎo），2018年年底后，这（zhè）种转移将会越加（jiā）困难（nán）。

这项（xiàng）政策背（bèi）后隐（yǐn）藏着（zhe）一个巨大的命题：中国货（huò）运（yùn）结构的调整。北京交通大学交通运输（shū）学院副教（jiāo）授张晓东对经济观察报表示，改革开放后，铁路（lù）货物周转量呈（chéng）波动性（xìng）下降，是公路市场化改革、技术进步和向现代物流转（zhuǎn）型的综合作用，而（ér）2008开始的大（dà）规模基建投资则加速了这一进程。

另一位研究者（zhě），北京交通大学经济管理学院教授赵坚则（zé）为经济观（guān）察报提供（gòng）了一（yī）组数据，中国铁路（lù）货运周转量占市场份（fèn）额大约20%左右，美国则（zé）为40%多。在赵（zhào）坚看来，从（cóng）货物运（yùn）输（shū）结构角度考量，增加（jiā）铁路货（huò）运（yùn），推动货物从公（gōng）路流向（xiàng）铁路是必（bì）然趋势。

这一现象出现的原因是（shì）复杂的，但是铁路货运运力不足是其中之一。短板能否在短时（shí）间（jiān）内补足依然是（shì）个问题（tí），一（yī）些港口人士已经表现出担忧——中国一（yī）些港口公路（lù）运（yùn）输（shū）占比超过4成（chéng），短时间（jiān）内铁路运力能否负担如此大量的货物运输需求转移？“毫无疑（yí）问，达成三（sān）年目（mù）标的难度是（shì）巨大（dà）的”，张晓东对经（jīng）济观察（chá）报表示。

胡（hú）子物流集团董（dǒng）事长李（lǐ）乃龙敏锐察觉到了（le）“公转铁”大潮袭来的信号，在（zài）不到一个月（yuè）的（de）时间内，李乃龙发现国务（wù）院以及多个（gè）部（bù）委针对“公（gōng）转铁”、“运输结构调（diào）整”的四次发声，由此，他（tā）认定“公转（zhuǎn）铁”已经是必然的趋势。

胡子物流集（jí）团（tuán）位于河北（běi）唐（táng）山市，在这里有中国北（běi）方重要的港口之一唐山港。2017年（nián），包括京（jīng）唐港区、曹妃甸港（gǎng）区两个港区，唐山港共计完成货物吞吐量5.7亿吨，其（qí）中煤炭吞吐量1.77亿吨，矿石（shí）吞（tūn）吐量2.47亿吨（dūn）。

唐山港是继（jì）天（tiān）津港（gǎng）后第二（èr）个（gè）对“公转铁”采取强（qiáng）力措施（shī）的港口（kǒu），在2017年（nián）8月，唐（táng）山市政府发布（bù）了《关（guān）于停止唐山港煤炭汽运集（jí）疏港的（de）通知》，通（tōng）知中要（yào）求8月（yuè）15日起，唐（táng）山港全面停止接收煤（méi）炭汽车集（jí）港（gǎng）运输，从9月30日起，唐山港也将全面停止煤炭（tàn）汽车疏港（gǎng）运输。

李（lǐ）乃龙对经（jīng）济观察报（bào）表示，目前柴油车（chē）已经无法进（jìn）入港区进（jìn）行煤炭集疏港，只能用LNG（天（tiān）然气）卡车进行运（yùn）输。同时，矿粉的公路运输也（yě）进（jìn）入（rù）了监管的范（fàn）围，尽管还未（wèi）采用禁止入港这（zhè）样强（qiáng）力（lì）的措施。

在目（mù）前的阶段，LNG卡车运输的成（chéng）本还要（yào）低于传统（tǒng）柴（chái）油车（chē）的成本，但是由于（yú）天（tiān）然（rán）气价格（gé）具有较（jiào）大的（de）季节波动性，下半年天然气的价格有（yǒu）可能（néng）出现较（jiào）大幅度的上涨。

胡子物流集（jí）团此前是一家（jiā）第三方公路（lù）运输企业，从2014年起（qǐ），这（zhè）家公司开始向（xiàng）车货匹配、无（wú）车承运人方（fāng）向转型，目前平台内有超过1万家（jiā）会员和车（chē）辆。察（chá）觉到政策的（de）力（lì）度后，李乃龙（lóng）开始引导平（píng）台（tái）内的会员不（bú）再添置（zhì）新的柴油车，而是向LNG、新能源车辆（liàng）方（fāng）向进行投入。

李乃龙认为中国公路货运占比过高的问题必然会被（bèi）转变（biàn），再进行柴（chái）油车投入没有出（chū）路。

这种货物从公路转向铁路的进程正在沿海多个港口蔓延，一位连云（yún）港相关人（rén）士向经济观察报提供了一组数据，在今年上半年（nián），连云港铁路集疏港所占比重（chóng）较2017年（nián）已经增加了15%左右。

按（àn）照该人士的介（jiè）绍（shào），这（zhè）种增长的原因来自于多个（gè）方面，不（bú）仅包括中长距离货（huò）物的自然增长，也包括（kuò）铁路、港口对“公转铁”政（zhèng）策的不断（duàn）推动。

比如，此前由连云港运往徐（xú）州的货（huò）物大部分采（cǎi）用公路运输，但是目前由于上海铁路局采用了（le）政（zhèng）策引导的形式，让至徐州（zhōu）的大部（bù）分货物转向了（le）铁路运输。

天津港样板

在整个（gè）“公转铁”政策成型的（de）过程中，天津港是一个重（chóng）要节点，同时也是采（cǎi）取措施（shī）力度最强（qiáng）的港口。

2016年12月至2017年年初，突然袭来的重度（dù）污染天气让（ràng）各（gè）级政府启动了（le）一系列环保应急措施，其中天津（jīn）市（shì）采（cǎi）取的（de）一项措施即为暂停天（tiān）津港的（de）各项货运业务，最初这一措施执（zhí）行期为（wéi）一周左右，此后又根据污染（rǎn）状（zhuàng）况再次执（zhí）行。

张晓东对经济观察报表示（shì），这一针对港口（kǒu）货（huò）运的临时措施让政策制（zhì）定者察觉到港口物流管理对于大气污染治理的重要作用。

中国港口（kǒu）货车集疏港多采用柴油（yóu）车（chē），这种车辆的污染物排放（fàng）大约为铁路的7-10倍左右（yòu）。2018年5月，北京市环保局公布（bù）了新（xīn）一（yī）轮（lún）污染源解析结果，结果显示北（běi）京市（shì）全年PM2.5主要来（lái）源（yuán）中本（běn）地排放占三分之（zhī）二，现阶段本地排放贡献中，移动源贡献率位列首位，而在移动源中在京行（háng）驶的柴油（yóu）车贡献最大。

赵坚对经济观察报表示：“公转铁政策推（tuī）动的基本逻辑还是为了环保考虑，目前在京津冀（jì）区域移（yí）动污染源排（pái）放（fàng）已经成为造（zào）成（chéng）PM2.5污染的主（zhǔ）要（yào）原因，推动“公转铁”将（jiāng）会有效降低大气污（wū）染”。

在天（tiān）津港临时措施采取一个月后，即2017年2月，原环保部、发改委等多个（gè）部门便（biàn）公（gōng）布（bù）了《京（jīng）津冀（jì）及（jí）周边地区2017年（nián）大（dà）气污染（rǎn）防治工作方案》，该（gāi）方案要求天津港在该（gāi）年（nián）7月底前（qián）不再（zài）接收柴油（yóu）货车运输（shū）的集（jí）港（gǎng）煤（méi）炭。9月底前，天津、河（hé）北及（jí）环渤海所（suǒ）有集疏港煤炭主要由铁路运（yùn）输，禁止环渤（bó）海港（gǎng）口接收柴油货车运输的集疏港煤炭。

上述天津港（gǎng）人士对（duì）经济观察报（bào）表示（shì），天津市对于这一政策（cè）执行力度很强，实际（jì）上提前达（dá）成了（le）方案的要求（qiú），在4月底（dǐ）包（bāo）括LNG在内（nèi）的货运车辆就已经被（bèi）禁止进入天津港进行集疏（shū）港运输。

吞吐（tǔ）量（liàng）骤降

天津港的严厉措（cuò）施（shī）落地已经超过1年（nián），这（zhè）一措（cuò）施的影响还在不断释（shì）放。上述（shù）天津港（gǎng）人士（shì）对经济观察报表（biǎo）示，今年上半年天（tiān）津港（gǎng）煤炭（tàn）及（jí）相关制品吞吐量相较于2017年（nián）同期下（xià）滑了20%左右。

按照天津港2017年（nián）年报显示，2017年天津港煤炭及制（zhì）品吞吐（tǔ）量同比下滑30.15%。年报（bào）信息显示，天津港（gǎng）于2017年4月底停止（zhǐ）接收（shōu）公路运输煤炭，集疏港煤炭（tàn）全部由铁路运输，这种（zhǒng）下滑是（shì）由（yóu）于“受货（huò）源发货地（dì）和天津港铁路疏运条件、能力（lì）以及铁路发运量的限制（zhì）”。

铁（tiě）路（lù）运力正在成为“公（gōng）转（zhuǎn）铁”大策中一个绕不开的节点（diǎn）。

上述连云港人士（shì）为（wéi）经济观察报（bào）提供了（le）一组数（shù）据，连云港铁（tiě）路装车量在2008年后曾经（jīng）最高峰达到日装车（chē）近3000车，而（ér）目前（qián）日均装车量（liàng）大约为1800车，大（dà）约为11万吨，而（ér）按照（zhào）2017年连云港年吞吐量2.28亿吨（dūn）计（jì）算，日均（jun1）吞（tūn）吐量约为60万（wàn）吨，两（liǎng）者还（hái）存在较（jiào）大的差距。“这只是一个（gè）粗略的测算（suàn）。连云港的运输配比大约是公路40%、铁路（lù）30%、水（shuǐ）路30%。如果按照目（mù）前的铁（tiě）路运输能（néng）力，很（hěn）难完全负担“公转（zhuǎn）铁”的任务。”该人（rén）士对经济观察报表示。

由（yóu）于（yú）陇海线的存（cún）在，连云港是中国铁路运力较为充（chōng）分的港口之一，其他港口（kǒu）的情况可能更为（wéi）紧（jǐn）迫。上述天津港人士对经济观（guān）察报表示，由于没有干线铁路接（jiē）通，天津港的铁路运力占比尚不足（zú）30%。目前天津港也正在推动一系列铁路配套（tào）设施的建（jiàn）设——一（yī）些中国港口（kǒu）在建立之初，就（jiù）是围绕（rào）公路运输主导的思路进行基础设施建设（shè）的（de），这也（yě）意味（wèi）着这些港口需要重新转换思（sī）路。

不仅仅是（shì）港口方（fāng）面的运输（shū）需求，如果要减少（shǎo）成本——如果铁路（lù）无（wú）法直通部（bù）分大型钢铁企业，“公转铁”后这些企业将面（miàn）临铁路到厂区（qū）的二次装卸问（wèn）题——一些大（dà）型企业也必须要重新考虑铁路接（jiē）入厂区的计划。

制约铁路运（yùn）力的（de）因素主要来自两个（gè）方面，一方面（miàn）是基础设施（shī）建设，即在港口铁（tiě）路规划之初的（de）运力设计（jì）情况；另一方面则指向了铁路总公司，一（yī）位港口人士对经济观察报（bào）表示，在既定的线路上，能够有（yǒu）多大（dà）的运力最后还得取（qǔ）决于铁路总公司、地（dì）方铁路部门能够给安排多（duō）少车辆。

种种（zhǒng）的（de）难题，最（zuì）终（zhōng）都将摆在中（zhōng）国（guó）铁路总公司的面前。

运（yùn）力提升计划（huá）

在最近（jìn）的一（yī）段时间，中国铁路设计集团变得格外繁（fán）忙。

作（zuò）为铁路总公司旗下（xià）唯（wéi）一直属管理的国（guó）家综合甲级勘察设计企（qǐ）业集团，中国铁路设计集团从今年（nián）年初开始陆续参与到唐山港区（qū）的整体疏港设（shè）计（jì）、丹（dān）东港、大连港（gǎng）等“公转铁”运输（shū）方案的前（qián）期规划和研究等多个（gè）港口（kǒu）项目中。

这仅仅（jǐn）是铁（tiě）路部门为“公转铁”所（suǒ）做的准备之一（yī），多个地方铁路公司均在为提（tí）升铁路运力，推动“公（gōng）转铁”寻找合适（shì）的方式。

北京铁（tiě）路局集团公（gōng）司北（běi）京货运中心市场营（yíng）销负责人张书生对经济观察报表示（shì），今年6月（yuè）北京货运中心开通了滦县东、承德-大红门的建筑砂（shā）石（shí）骨（gǔ）料班列，目前隔（gé）日开行一列（liè）；下一步将会从确保（bǎo）集装箱数（shù）量和集装箱专用平车上加大力（lì）度，为（wéi）推动管区内砂石运（yùn）输向铁路转移提供运力支撑。未来还将继续对接运输需求，分点（diǎn）建立砂石料储运发送基地、卸（xiè）车基地，推动（dòng）货场更新改造，加（jiā）强配备装卸车设（shè）备（bèi）。

在《打赢蓝天保卫战三（sān）年（nián）行动计划》向公众发布一天（tiān）之后，即7月（yuè）4日，铁路总公司（sī）官网披露了（le）《2018-2020年货运增量（liàng）行动方案》，这份方（fāng）案试图为三年后全国铁路（lù）货运增长30%的（de）目标提供支撑——按照（zhào）铁总官网披露的信息（xī），为落实铁路货运增量三年行（háng）动方（fāng）案，铁（tiě）路总公司（sī）制定了详细的时间表、路线图和配套措施，确保货运增量和运输（shū）结构调整目标如期实现（xiàn）。

这一方案涉及了运输能力提（tí）升、物流成（chéng）本降低、产品供（gòng）给优化三（sān）个（gè）方面，其（qí）中涵盖（gài）了对既有线路运力挖掘，也（yě）包括了扩大万吨重（chóng）载列车的（de）开行范围及加大了对（duì）货车的购置。

按照方案（àn），2020年蒙西至华中铁路投产后，中国将拥（yōng）有大秦、唐呼（hū）、瓦日、蒙华等4条（tiáo）万吨重载铁路通道。

无论如（rú）何，这依（yī）然是一个（gè）艰难的工（gōng）程（chéng）。“长（zhǎng）期以来，中国在（zài）铁路（lù）货运上的（de）投入都是（shì）不足（zú）的，现在是在（zài）补功课”，张晓东对经（jīng）济观察报表示。

2008年以前，中国基建投（tóu）资倾斜于高（gāo）速公路，2008年以后铁路投资快速攀（pān）升，但主要集（jí）中于高铁，按照张晓东的测（cè）算，每年（nián）在货（huò）运（yùn）上的投入可能不足总投资量的10%。

多种社（shè）会层面的考量又（yòu）让“客转货”——停（tíng）止一部分普通线路（lù）的客运（yùn）功能，转（zhuǎn）为以货运为主——的（de）进程推进缓慢（màn）。

这种长期欠账能否在短期补上，还是个问（wèn）题。尽管从2008年（nián）开始，张晓东就一直（zhí）在提倡推（tuī）动中国（guó）货运结构的改变，但是目前三年内完成“公转铁”的计划依然让张晓东觉得有点“太急了”。

一些港口正在推动（dòng）新的方案以应对可（kě）能出现的运力不足。上述天津港人士对经（jīng）济观察报表示，目前天津港正（zhèng）在推动一个无人驾（jià）驶（shǐ）新能源（yuán）货车项目，与其他港口的自动化车辆（liàng）不同的是，这项（xiàng）目不仅仅希望解决港区内（nèi）的货物运输，还希望解决从天津（jīn）港至北京周边的（de）货物运输问题（tí），按（àn）照目前的测算，如果量产后，车辆的成本有可能压缩至100多万（wàn）元。

改变一定会发生

“公转铁”的直接政（zhèng）策意图指向了大（dà）气污染的治理（lǐ），但是隐藏在这一政策背后（hòu）的是数十年来中国货运结构（gòu）乃至经济（jì）发展方式转变的广阔图景。

上述（shù）连云港（gǎng）人士向（xiàng）经（jīng）济观察报梳理了近年来港口货运方式的变化（huà），其中一个极（jí）为关键（jiàn）的节点是2008年（nián）——在上个（gè）世（shì）纪80年（nián）代前，连云港铁（tiě）路货运（yùn）曾经一度占比超过（guò）70%，此后，这一（yī）比例开始缓（huǎn）慢下降（jiàng），直到2008年。“2008年开启的一轮大规（guī）模投资让包括钢铁、煤炭在内（nèi）的大宗货物运输量快（kuài）速增加，铁路的运力又没有明显提升，也就是从这里开（kāi）始，铁路运输占比快速（sù）下降，公路（lù）运输的占（zhàn）比快速上升，并最终成为主流（liú）”，该人（rén）士对经济观察报表示。

一（yī）个数据是，在2008年后由（yóu）于货物（wù）大幅增长，连云港曾经在一天内请求车（货主（zhǔ）向（xiàng）铁路报请（qǐng）装车的需（xū）求数（shù））需（xū）求6000车，但是当时承认车（铁路实（shí）际（jì）核准的计划数）也就1000车左右。

张晓东向经（jīng）济观察报列举了美（měi）国（guó）、德国等多个国家的（de）案例来阐述这个规律（lǜ）：许多工业化国家都曾经历（lì）过货运由铁（tiě）路向公路摆动的过程，但最（zuì）终又（yòu）会出现一个（gè）铁路货运回暖的过程。“德国（guó）的（de）铁路货运占比一度低至10%左右，最后经过一系列改革，铁（tiě）路货运占比又开始逐渐回暖”。

在张晓东看来，与公路相比，铁（tiě）路（lù）在中长途（tú）货运、大宗商品（pǐn）货运（yùn）上具有一定的比（bǐ）较优势（shì），比如规模化成本、环（huán）保、时（shí）效等多（duō）个方面。只不过在相当长的时（shí）间中，由于基建投入、铁路改革推进进度（dù）等多个方面因素的影响，这些比较优势（shì）被短暂的“扭曲（qǔ）了”，而现在确实是到了该修复的时刻。

张晓（xiǎo）东对（duì）经（jīng）济（jì）观察报表示，随着（zhe）中国经济结构的转（zhuǎn）变，包（bāo）括煤炭在（zài）内的多个种类的大宗商品峰（fēng）值已经过去，货运（yùn）需求也（yě）很难再出现快速增长的情（qíng）况；高铁和高速公路的（de）建设高峰期也已经趋于尾声，货运投入有余力加强，从供（gòng）需（xū）两端，“公转铁”的（de）政策有了（le）推进（jìn）的（de）空间和基础。

尽管（guǎn）对于政策推进的节奏仍有（yǒu）多（duō）种观点，但是所有（yǒu）的（de）采访对象都认为，“公转铁”的形势（shì）已经到了必须（xū）要推（tuī）进（jìn）的时刻了。

数年前，李乃龙曾赴海外参观过美国的货（huò）运状（zhuàng）况，参观过程中，李乃龙已经（jīng）察觉了美国货运结构与中国（guó）的巨大不同——美国铁路、水路运输主导了整个大宗货（huò）物流通——以（yǐ）及这（zhè）种不同所（suǒ）带（dài）来的种种便（biàn）利和效率（lǜ）。

在（zài）那一刻，李乃龙就意识到了（le），改变一定会发生。